“‘案卷’不等于‘案件’，只有对争议事实进行充分调查、准确核实，才能‘查清案件事实、明晰法律关系、厘清是非责任’，为实质性化解行政争议奠定基础。”

　　“检例第120号”指导性案例是典型的行民交叉的涉众型案件，办案机关没有就案办案，而是着眼于“案结事了政和”，抓住案件实质问题，以民事和解推动行政争议化解，解决了案涉各方长达十余年的矛盾纠纷，为各地检察机关实质性化解涉众型行政、民事争议交织案件提供了有益的司法指导。作为指导性案例，“检例第120号”的司法指导作用主要体现在五方面。

　　（一）坚持调查核实明辨是非。调查核实是法律赋予行政检察的一项重要职能，也是检察机关相较于其他单位开展实质性化解行政争议的优势所在。“案卷”不等于“案件”，只有对争议事实进行充分调查、准确核实，才能“查清案件事实、明晰法律关系、厘清是非责任”，为实质性化解行政争议奠定基础。“检例第120号”指导性案例中，针对申请人与被诉限拆通知、强拆行为是否具有利害关系这一诉争焦点，检察机关通过深入调查核实，查清各方在案涉房屋建设、出售、转让、回购中所处的地位和作用，得出如下判断：申请人作为案涉房屋实际购买者和使用人，直接受到被诉行政行为实际影响，与行政行为具有利害关系；镇政府在“拆违”中仅将培训学校作为行政相对人，剥夺了申请人应享有的陈述、申辩等法定权利，属行政程序违法；原审法院认为申请人既非行政相对人，亦非利害关系人，以其不具有原告主体资格裁定驳回起诉亦属不当。

　　（二）坚持结果导向寻求思路。“检例第120号”指导性案例指出，“涉众型行政诉讼监督案件，申请人人数众多，处理不当可能影响社会稳定。”强调检察机关应当“秉持服务大局、司法为民理念”。这要求办理此类案件时，要对办案效果进行准确评估，避免“办理一案、矛盾一串、信访不断”。若对“检例第120号”指导性案例中的案件提请抗诉，可以得出如下判断：最好的结果莫过于法院给予申请人原告主体资格后，确认拆违程序违法，但因“违建”客观存在，申请人并不能在实体上获得行政赔偿，反而带来“程序空转”。同时，对127个案件提请抗诉，一旦被曲解或误读，不仅无助于问题解决，而且影响司法公信和社会稳定。那么，检察机关要做的就是：如何以非抗诉方式实现“案结事了政和”。多问几个“为什么”是解决问题的有效方式，比如申请人的实质诉求是什么？申请人权利受损的根源在哪里？等等。以“检例第120号”指导性案例为例，从申请人实质诉求看，显然是获得赔偿；从权益受损看，直接原因是“拆违”，但根本原因是“违建”；从权利救济看，通过“拆违”的行政诉讼并不能获得行政赔偿，而通过“违建”买卖合同的民事救济，既名正言顺又有助于权益维护。为此，检察机关决定通过促进源头“违建”民事争议的和解，推动“拆违”行政争议的一揽子化解。这也是本案的指导意义所在，即“办理涉民事纠纷的行政检察案件，通过查明行政争议背后的民事法律关系，分析申请人的真实诉求，综合研判民事纠纷解决对行政争议解决的作用，促使双方当事人达成民事和解，进而推动民事纠纷行政争议一并化解”。

　　（三）坚持走进群众倾听疏导。行政争议之所以难化解，重要原因就是群众诉求表达渠道不畅，为此“畅通群众表达渠道，回应当事人诉求”就成为打开行政争议实质性化解大门的一把钥匙。“检例第120号”指导性案例中，可以挖掘出做好申请人工作的“三步法”：一是正视诉求多倾听。倾听是沟通的基础，而先处理情绪，再处理事情，则是沟通的高效方法。为此，办案人员应把注意力放在申请人的身上，让其充分诉说、不被打断，而不是聚焦在对错争论中。“检例第120号”指导性案例中，检察机关通过电话、视频、加入维权微信群等方式实现了双方的有效沟通，赢得了申请人的认同。二是重视诉求想办法。办案中不仅要倾听申请人诉求，更要重视诉求，着力解决问题。“检例第120号”指导性案例中，检察长亲自办案，分管副检察长带队“上门服务”听取意见，赢得了申请人的信任。三是引导诉求赢支持。涉众型案件争议化解难，难在“众口难调”，难在认知差异，难在诉求多种多样亦多变。为此，需要通过释法说理、诉求引导等方式，在解决问题的路径上赢得共识，避免“破窗效应”。“检例第120号”指导性案例中，检察机关在做足前两个环节工作的基础上，逐步引导申请人在聚焦上从“拆违者”转向“违建者”，赔偿上从不当期待转向合理诉求，态度上从对立转向对话，为后续行政争议实质性化解夯实了基础。

　　（四）坚持依托政府凝聚合力。无论是行政执法还是检察监督，都是国家治理体系不可或缺的一环，既要互相制约，也要相互配合、有效衔接。实践中，应以个案办理为契机，加强合作，构建良好的检政关系。一要深入了解案情，准确把握行政争议产生之“源”。走进行政机关，充分了解行政争议产生的背景和脉络，如争议如何产生？行政机关都开展了哪些工作？申请人想达到什么目的……做到有的放矢开展工作。二要着眼共赢目标，准确把握行政争议化解之“要”。实践中，要弱化“监督纠错”零和思维，强化“解决问题”共同目标，使行政机关从“被动应付”转向“主动支持”，凝聚工作合力，集中力量化解难题。“检例第120号”指导性案例中，检察机关依托属地镇政府，促成案涉各方9轮磋商，最终达成和解方案。三要掌握执法要素，准确把握行政争议化解之“基”。要深入了解行政机关的执法政策、裁量基准、执法背景等要素，如对征地拆迁、赔偿纠纷类案件，可通过向行政机关了解征地政策、安置补偿及相近案事项的处理等，为行政争议实质性化解提供参考，避免无的放矢。

　　（五）坚持法治方式回应诉求。积极关注利益相关方的利益，寻求利益连接点，让相关方在合作中受益、受益中合作，依法回应各方诉求，是行政争议实质性化解的重要环节。以“检例第120号”指导性案例为例，共分“三个环节”。一是准确识别利益相关方利益。检察机关以“违建”为连接点，准确识别出文化公司作为“违建者”，诉求是由培训学校继续出资委托其进行房屋回购，消除与申请人多年积怨；申请人作为“购违者”，诉求是获得可期补偿；培训学校作为“违建”“回购者”，诉求是以可控支出解决涉案纠纷，推进项目落地；镇政府作为“拆违者”，诉求是消除“拆违”遗留隐患，维护区域稳定。二是努力平衡利益相关方利益。”检例第120号”指导性案例中，各方利益能否实现，取决于培训学校的“可控支出”与申请人的“可期补偿”能否平衡。为此，检察机关把实现双方的利益平衡，同时避免已退房人员的失衡，作为推动一揽子矛盾化解的抓手，最终达成了和解方案。三是依法实现利益相关方利益。基于民事法律关系的相对性，首先，由培训学校向文化公司支付回购资金；其次，由文化公司向申请人承担“违建”责任，签订和解协议；最后，由申请人撤回行政诉讼监督申请，实现案结事了政和。

　　实质性化解行政争议知易行难，不仅要理念引领、机制创新、担当作为，更要党委领导、人大监督、政府支持、法院配合、群众认可，唯有这样才能行稳致远，才能确保《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》确定的“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”任务要求落地生根、开花结果。

　　（作者为北京市人民检察院第七检察部主任）