完善工作流程彰显检察引领作用

　　翁晓斌

　　翁晓斌

　　浙江大学光华法学院教授

　　2021年12月，最高检发布第三十一批指导性案例。该批指导性案例共包括5个案件，主题为民事支持起诉。检察机关通过依法办理民事支持起诉案件，有力保障了特殊群体合法权益，彰显了我国司法制度优势和人文关怀，有力促进实现实质意义上的诉权平等。

　　我国民事诉讼法较早就确立了支持起诉原则，然而相当长时间以来，该原则并未发挥应有的作用。从现实需求来看，民事司法救济乃是保护民事权益最常用、最有效的方法。通常情况下，民事主体在民事权益受损后，都可以顺利提起诉讼。但提起民事诉讼，不仅需要符合法定的起诉条件，而且需要具备一定的现实能力或条件。有些民事主体由于存在特殊的困难或障碍，在民事权益受损害后，无法提起诉讼。可见，支持起诉在我国有现实需求。

　　从理论依据来看，诉权是民事主体平等享有的一项基本权利。民事诉权不仅是民事权利的保障，也是高于所有具体民事诉讼权利的“上位权利”。充分而平等地保障诉权，是我国社会主义法治的应有之义。要实现诉权保障的平等，必须将平等落到实处，特别是要将直接体现诉权的起诉权平等落到实处。而支持起诉原则，正是落实诉权平等保障的有效手段。

　　笔者认为，受诸多因素影响，我国民事诉讼法确立的支持起诉原则尚未发挥应有作用，原因主要有两点：其一，可操作性不强；其二，未落实主体责任。

　　近年来，在最高检推动和指导下，各级检察机关积极探索开展支持起诉工作，取得了一定成效，但是，相对而言，现有的支持起诉案件数量仍不能满足现实需求，同时支持起诉工作本身也需要进一步规范和完善。

　　强化检察机关民事支持起诉工作

　　强化检察机关民事支持起诉工作，有诸多优势：检察机关作为法律监督机关具有地位上的权威性；支持起诉可以覆盖各类民事案件；有利于支持起诉规范化运作；支持起诉具有专业和手段上的优势；等等。显然，加强检察机关民事支持起诉工作，有利于提高民事支持起诉的质效。

　　当然，强化检察机关民事支持起诉并不意味着包揽支持起诉工作。其他机关、社会团体、企业事业单位对特定类型案件支持起诉有其特定优势。既要注重加强检察机关支持起诉工作，也要充分发挥其他机关、社会团体、企业事业单位支持起诉的特殊优势，从而实现资源的优化配置。

　　检察机关支持起诉的案件类型

　　我国民事诉讼法第15条未明确规定支持起诉的条件。一般而言，支持起诉针对的都是特殊群体、特定案件。笔者仅就支持个人起诉的条件，略作梳理。

　　鉴于支持起诉原则的目的，支持起诉应符合的基本条件是，民事权益受害人因特殊困难或障碍，无法提起诉讼以获得救济：一方面，这种特殊困难或障碍，是受害人凭自己能力无法克服的；另一方面，这种特殊困难或障碍将会导致受害人无法提起诉讼。

　　因特殊困难或障碍而无法提起诉讼的，大致可分为两种情形。一种是，受害人在法律上具有诉讼行为能力，但实际上缺乏提起诉讼的能力和条件。比如，受害人年事已高，卧病在床，生活不能自理。另一种是，受害人不具有诉讼行为能力。这种情形又分三种情况：一是监护人怠于履行监护职责；二是监护人损害被监护人民事权益；三是监护人愿意承担监护职责，但在某些特殊情况下，监护人本人缺乏提起诉讼的能力或条件。

　　检察机关支持起诉的流程

　　我国民事诉讼法没有就支持起诉的方式作出规定。各地检察机关的实践操作也存在差异。笔者认为，检察机关可就支持起诉的流程制定统一规范。

　　1.启动。支持起诉程序的启动，可采取四种方式：一是检察机关主动发现线索而启动；二是受害人向检察机关申请支持起诉而启动；三是有关机构申请检察机关支持起诉而启动；四是受害人以外的个人申请检察机关支持起诉而启动。如此多渠道、多路径的启动方式，有利于发现案源，扩展支持起诉的案件范围。

　　2.审查与决定。除了检察机关主动发现线索的案件外，上述申请检察机关支持起诉的，检察机关应对申请及理由进行审查。经审查认为符合支持起诉条件的，即决定支持起诉；经审查认为不符合支持起诉条件的，驳回申请；经审查认为需要进一步调查的，进入调查程序，根据调查结果再决定是否支持起诉。

　　3.制作并向法院移送支持起诉意见书。案件由法院受理后，检察院是否应派员出庭并宣读支持起诉意见书？对此实践中也有不同的做法。笔者认为，支持起诉的目的在于帮助民事权益受害人顺利提起诉讼。只要起诉已由法院受理，支持起诉目的即已达成，除具有重大社会意义或者法律意义的案件外，检察机关一般不派人出庭。