万毅

　　从我国目前检察工作实践来看，绩效考核业已成为检察机关内部管理的一项不可或缺的手段。横向比较，域外法治国家主要是沿袭大陆法系传统的成文法国家，其检察机关也都普遍采用绩效考核制度作为其内部管理的重要手段，概莫能外。从法规范层面看，检察官虽然因其职业特殊性而建立了区别于其他公务员的单独职务序列，因而区别于普通公务员，但在身份上仍属公务员范畴，属于特殊公务员。检察官仍需按照公务员法之规定，坚持全面考核原则，并应当将考核结果作为调整检察官职务、职级、工资等的依据。

　　虽历经多年反复改革、尝试，但由上到下各级检察机关一直期待设计出一套更好的内部绩效考核指标体系。面临新形势新任务，在技术层面上，目前沿用的绩效考核制度在考核的指标体系设置上，亟须调整、完善。尤其是随着全国检察机关内设机构改革的完成以及刑检捕诉合一制的实行，原先构建的绩效考核指标体系，亦必须根据内设机构调整后的职能分工情况以及捕诉合一后新型办案机制的构建，而重新设置，以指导和引领检察机关的整体工作紧密围绕“四大检察”全面充分协调发展的目标而有序展开。

　　在具体考评方案的设计上，笔者认为，有几个重要的前提性问题应当予以充分关注：

　　第一，观念层面上，应当充分认识到绩效考核制度的“双刃剑”性质，高度重视绩效考核制度对检察官办案行为的影响和引导作用，审慎设置各类考核指标体系。其实，即使在号称法治完善的域外法治国家，其检察官对于绩效考核制度也是感情复杂。域外的检察官私底下甚至毫不隐讳地称绩效考核制度为“隐形刑诉法”，意即绩效考核制度，像刑事诉讼法一样起着引导检察官办案行为的作用和效果。作为司法官，检察官本应当谨守法律，严格按照刑事诉讼法规定的程序实施办案行为，但由于绩效考核的结果关系到每位检察官的工作薪酬与职业前途，因而，它事实上也成为引导每位检察官办案行为的“指挥棒”，发挥着类似于刑事诉讼法一样的行为指引功能。亦因此，目标考评体系设置合理的绩效考核制度，将会对检察官的办案活动起到正向激励作用。否则，绩效考评指标体系一旦设置不合理，其负面影响作用也不容小视。基于此，在构建检察机关绩效考核目标体系时，一定要充分认识到其“双刃剑”属性，审慎研究、反复权衡、严密论证每一个具体考核指标设置的合理性，充分发挥绩效考核制度的正向激励功能。

　　第二，技术层面上，应当明确绩效考核的基本元素是“质”与“量”。前者反映检察官的业务素质和办案能力，后者体现检察官的职业勤勉程度。绩效考核制度设立的目的和初衷是引导检察官不断提高业务能力，同时嘉奖其职业勤勉之态度（俗语所谓“多劳多得”），因而，虽然绩效考核的指标体系，可能会因为业务类型的差异而有所区别，但其核心元素始终应当是“质”与“量”，检察机关的各类业务指标体系的构建，都应当紧紧围绕“质”与“量”这两个基本元素来构建，不可偏废。

　　对于“量”的考评而言，重在考察检察官之工作量及效率，因而，所谓“量”的考核，既要考评检察官所办案件之数量，又需考核检察官之结案率，故分案量与结案率是常见考核指标；而对“质”的考评，重在于防止冤假错案，既包括监督防止公安机关、法院办案活动中出现冤假错案，也包括防止检察官自身办案活动中出现冤假错案。对于前者，导向应是激励检察官充分发挥法律监督职能，勇于监督、敢于监督并能于监督，因此，考评指标体系设置重在“加分”；而对于后者，导向应是防止检察官出现办案质量问题，因此，考评指标体系的设置重在“扣分”，常见的考核指标包括诉判一致率、无罪率等等。

　　对于无罪率、诉判一致率等考核指标，理论上和实务中一直以来颇多争议，一方面，盖因该类考核指标之设置，原理上系采用后续程序之结果来考评前程序之效果，这容易陷入“唯结果论”以及“结果决定过程”的错乱逻辑，难谓完全合理。例如，如果仅仅因为法院作出了无罪判决就断定检察官的起诉存在质量问题，那么，很可能就掩盖了法官与检察官之间在法律解释问题上的合理认识差异。但另一方面，诉讼程序的前后相继性本身就具有通过后续程序审查并检验前程序质效的预设功能，因而，采用后续程序之结果来考评前程序之质效，在方法论上仍然在所难免，唯需斟酌考量的是如何更为合理地设置该类考核指标。

　　笔者建言：其一，区分法定犯与自然犯，重点考核自然犯的诉判一致率和无罪率、降低法定犯的考核权重。所谓自然犯，如故意杀人罪、强奸罪等，系性质上即具有反社会伦理而被当作犯罪者；所谓法定犯，则是指其本身在性质上并不具有反社会伦理性，仅因为法律规定其为犯罪者。对于自然犯，因其性质上即具有反社会伦理性，法官与检察官之间对于该类犯罪之有罪无罪，一般不致产生认识上的分歧，因而，通过诉判一致率和无罪率等考核指标，能够在一定程度上考评检察官工作之质效。然而，法定犯系因法律规定才构成犯罪，故对于法律之理解与解释，成为判断罪与非罪的关键，而检察官与法官之间在法律解释上往往各执一端、分歧难免，因此，对于法定犯的诉判一致率和无罪率，应当理性看待，并在绩效考核指标设置上有所区别，理应降低其权重。其二，建立个案评鉴制度。对于法院改判包括作出无罪判决的案件，检察官坚持认为无过错、无责任的，例如，起诉后证据发生变化因而导致被判无罪的，可以考虑建立个案评鉴制度，由检委会对检察官的办案质量进行评鉴，若确定检察官起诉并无质效问题，可以将该案件排除在绩效考核之外。

　　第三，配套制度层面上，应当着力解决“政出多门”“忙闲不均”等问题。由于检察机关的业务类型复杂多样，实践中往往由各自业务条线分别制定各自部门的考核指标体系，由此导致“政出多门”，各个业务条线分别制定的考核指标可谓各行其是“五花八门”。在检察机关内设机构改革完成后，在刑事检察领域，地市级以上检察机关的内设机构与基层检察机关的内设机构之间出现了不一致、不对应的情况，基层检察机关的一个内设机构往往需要同时对应上级检察机关的多个内设机构，如果上级检察机关的各个内设机构仍然有权分别制定各自条线的绩效考核指标体系，就容易导致基层穷于应付甚至无所适从。因此，笔者建议，从慎重和统一的角度考虑，不宜再由各个业务条线以其名义制发绩效考核指标体系，而应由最高人民检察院统筹安排、制定全面的考评指标体系后统一适用于全国各级检察机关。此外，由于“四大检察”职能之间业务类型的差异性以及业务发展的不均衡性，难以完全实现“四大检察”职能之间绩效考核指标的通约性；即使在刑检条线内部，由于各部之间案件类型的特殊性，也很难保证各部之间案件量一致。因此，在制定绩效考核指标体系时，最重要也最困难的是计算、分析各个检察业务部门的核心工作量，以核心工作量而非单纯以案件数来作为绩效考核的基础，以此实现各个业务类型之间考核的可通约性，避免忙闲不均问题。例如，有的部门在案件量上可能无法与其他部门相比，但谁也无法否认案件量少的部门其工作量尤其是其中事务性工作的工作量却可能相当大，相应地办案检察官为此需要付出极大的时间与精力，因此，从平衡考核的角度讲，不同业务部门所办案件之间必须实现折算或换算。但是，究竟该如何折算、换算，始终是考核实践中的一个大难题。笔者认为，这需要根据两者各自规范化的办案流程，计算出检察官办理各自案件的核心工作量，并以此作为案件折算或换算的基础。在此基础上，从而实现“四大检察”职能之间工作量考核的可通约性。当然，在配套机制上，还可适当考虑“以空间换时间”的策略，即对各个业务条线的检察官定期进行岗位轮换，以此实现彼此工作量在一定期间内的大致平衡。