贾佳王晓玲
新时代“四大检察”格局的重新定位，要求做优刑事检察、做强民事检察、做实行政检察、做好公益诉讼检察，实现“四大检察”全面协调充分发展。在这种背景下，检察机关以开展行政公益诉讼检察为着力点，促进行政机关依法履职有着新的实践探索和发展。
行政诉讼法规定，检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察院依法向法院提起诉讼。据此，检察机关提起行政公益诉讼的范围为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。但是，根据法律规定和实践需要，检察机关积极、稳妥进行了“等”外探索，并取得积极效果。特别是党的十九届四中全会明确提出，要拓展公益诉讼案件范围，更加坚定了检察机关积极稳妥进行“等”外探索的信心。同时，笔者认为，在明确行政公益诉讼监督范围后，对于在相关领域开展行政行为违法监督而言，还要进一步明确行政违法行为的含义。
关于行政行为概念外延界定的研究，实践中主要有最广义说、广义说、狭义说、最狭义说四种观点。但不管行政行为如何划分，是授益性行政决定还是不利行政决定，结合行政违法行为的概念及检察机关的职责权限，纳入行政执法检察监督范围的行政行为主要应是严重损害公共利益的行政作为或者不作为行为。司法实践中，影响行政违法行为监督的障碍主要有：监督的事后性、监督方式缺乏刚性、人员配备不足等。基于此，笔者认为，行政违法行为检察监督的完善应着重从以下几点努力:
建立行政违法行为检察监督“提前介入”机制。鉴于现行行政公益诉讼制度的事后性救济特征，应允许在行政公益诉讼领域检察机关的提前介入，对行政违法行为进行检察监督。这不仅可以及时保护国家利益、公共利益，也契合公众对检察机关的期盼。根据法律和司法解释规定，行政公益诉讼受案范围为：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。此外，2018年5月1日起施行的英雄烈士保护法，将侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为也列入公益诉讼范围。行政公益诉讼领域关系到国家利益和社会公共利益，有的是通过事后救济难以弥补或通过事后修复很难达到弥补效果的事项，应在损害没有发生之前就进行及时的保护，才能真正起到保护的效果。在这些领域范围内，皆应允许检察机关提前对可能造成国家利益和社会公共利益损害的行为开展行政违法行为监督。在实务中需注意的是，一方面行政机关怠于申请执行，或申请质量较差，申请后又对法院裁定和执行结果不管不问，致使国家利益受到损失；另一方面，法院对行政非诉执行案件不愿接收，尤其是对强制搬迁、违建处罚等案件以各种理由拒不受理。此时就需要检察机关“双向监督”，一方面督促行政机关依法申请执行，另一方面监督法院依法立案执行。
增强检察建议刚性，充分发挥诉前程序作用。要深刻理解公益诉讼的立法本意，始终把开展公益诉讼特别是行政公益诉讼工作的出发点，放在当好党委政府的法治助手、以法治手段帮助解决仅凭行政手段难以解决的公益难题上，通过加强请示沟通，让地方党委、政府感觉到检察机关是与相关行政执法机关双赢多赢共赢，与党委政府及有关部门一道，共同努力解决问题，更好推进依法行政。在司法实践中，一是可以充分借助党委、人大等力量，实行公益诉讼一体化评价、追责机制，建立公益保护效果评价体系。根据评价结果，决定是否采取建议追究相关人员党政纪处分，向人大、政府法制办反馈通报等跟进监督措施或进行正面宣传报道。建立行政检察监督评价机制。每年对行政检察情况向政府法制部门通报并适时向人大汇报，争取将该评价机制纳入政府目标绩效考核体系中。二是提高检察建议文书的规范性。充分运用诉前程序，对行政机关不履职或者不完全履职等违法行为发出检察建议，推动提高检察建议的质量和刚性，明确统一出口和把关程序，送达检察建议时，可以邀请党委、人大、被送达单位的主管部门等参与，用司法公开和社会共同监督力量促使检察建议及时有效落实。用严格的内部监管，规范检察建议，提高检察建议刚性。最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议作了类型划分，分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。《规定》从规范送达程序、建立检察建议抄送制度、强化跟踪督促等三个方面，为提升检察建议的刚性提供了制度保障。
培养专业化人才队伍，提升检察干警专业化能力。我国检察官不仅属于法律职业共同体，更是宪法确定的法律监督机关和“公共利益的代表”，这些重要属性决定了新形势下检察机关的核心任务是法律监督与维护公益。监督既要注重对案件本身的监督，又要注重对案件背后人为因素的综合研判和监督。这就要求必须在人才培养上下功夫。一是精准培养专业化人才。适应检察改革要求，探索开展以需求为导向的精准化培训，分类推进检察官、检察辅助人员、司法行政人员素能培训，实行精准化培训、专业化训练。坚持从实战出发，聚焦监督主业，通过周末沙龙、诉辩赛、庭审观摩等多种形式，开展岗位练兵，以赛代练、以赛促学，在实战中培养专家型人才。推进青年干警成长成才，为检察事业长远发展奠定人力基础。二是借助外部力量，提供智力支持。召集法律、环境污染治理、食品药品安全等领域的专家成立专门的专家咨询委员会，为检察机关开展行政违法检察监督提供智力支持。在专业领域请教专业人才，通过办案提升专业能力。
（作者分别为河南省郑州市二七区人民检察院检察长、第四检察部副主任）
