来庆艳
应勇检察长强调，推动构建检察监督与行政执法衔接制度，实现有力监督。行刑反向衔接是构建检察监督和行政执法双向衔接制度的重要一环，是保障对被不起诉犯罪嫌疑人罚当其责，实现监督办案政治效果、法律效果、社会效果有机统一的制度设计。刑事诉讼法赋权检察机关作出不起诉决定后移送行政处罚线索，《中华人民共和国行政处罚法》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》《最高人民检察院关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》等对于刑事司法向行政执法移送线索的反向衔接机制也有规定，体现了由注重行政处罚向刑罚单向衔接，转为同步重视双向衔接，对调整优化内部分工、推进“两法衔接”和行政违法行为监督工作走深走实具有重要意义，是检察机关依法能动履行法律监督职责，推进法治中国建设的关键一步。
行刑反向衔接的价值内涵
行刑衔接是基于国家治理体系中司法治理与行政治理的关联性而开展的“抓前端、治未病”活动，符合行政执法与刑事司法一体化履职趋势，促进了刑罚与行政处罚之间的罚责统一和均衡，让行政执法机关和刑事司法机关之间协调合作更加完善，旨在消除追责盲区。
行政不法与刑事不法具有统一性，但刑事处罚与行政处罚因处罚目的和承担责任的形式不同，刑事责任与行政责任具有不同的理论基础，不受“一事不再罚”原则约束，对于涉刑事案件中的补罚型、双罚型线索可移送行政检察部门。近年来，刑事犯罪结构发生根本变化，轻罪案件比重加大，犯罪嫌疑人被作出不起诉处理，并不意味着其不再承担任何法律责任。法律赋予检察机关对行政执法机关的监督权及相应的监督手段，要求检察机关在不起诉案件行刑反向衔接中发挥主导作用，坚持问题导向和系统观念，充分挖掘二者良性互动的关系价值，构建检察监督与行政执法双向衔接制度。
不起诉后的处罚缺位与不足
司法实践中，由于行政主体层级不对应、衔接保障机制不到位等，存在只刑不罚、以罚代刑、不刑不罚、应罚未罚等问题。行政主体多元化层级不对应，承接机关难以确定。行政机关的职责具有层级性和交叉性，导致行政检察监督存在一定的模糊性。如市场监管、住建、国土、园林、卫生等领域，职能庞杂，覆盖面广，由于尚未制定统一的行政法典，检察机关在移送案件处理意见时无法确定具体的承接机关。行刑反向衔接保障机制尚未健全，衔接领域比较单一。行刑反向衔接的规范性文件逐年增多，为行政检察监督工作提供了明确指引，但总体较为宏观，缺少在具体行政执法领域对接的细则办法，需要不断拓展细化。数字检察刚起步，赋能行刑反向衔接的潜能尚未挖掘，一定程度上制约了数据融合检察的发展空间。检察人员专业能力不足，跟踪监督缺乏力度。行政处罚门类众多，专业性强，办案人员对行政处罚领域的业务知识了解不足，对于行政处罚的标准难以准确把握，往往难以形成高质量的检察意见，导致司法实践中出现不采纳、不处理、不回复检察意见的情况。
推动行刑反向衔接规范、有序、高效开展的路径
最高检党组强调，行政检察站位要高、视野要宽、方向要明确、路子要走稳。依法规范开展行刑反向衔接是基层检察机关做实行政检察的新“增长点”，不仅要衔接好，还要及时跟进，实现衔接闭环。行政检察监督要依法、规范、高效开展，就要尊重行政执法权的依法运行，遵循法定程序，体现对行政机关首次性判断权（裁决权）和司法裁决终局性的尊重，这是理解行政权与检察权边界与互动的前提。
借助府检联动工作机制，一体推进行刑反向衔接工作。面对行政体制的改革和职能优化的新形势，可通过府检联动工作机制将行刑衔接提升到政府统筹层面协同推进，针对上下垂直关系的行政执法机关，可通过上级政府协调，确定具体对接的司法机关。采取司法行政机关主办，检察机关主抓，各级行政执法机关、司法机关通力协作配合的方式，打造法律监督共同体，细化完善行刑衔接工作各项细则，共享行政执法信息和检察监督信息资源，实现行政执法与刑事司法更深层次融合。检察机关加强与行政执法机关沟通，加强释法说理、跟踪反馈，制发高质量的检察意见书，探索由行政检察部门对制发的检察意见书进行系统梳理、汇总，向党委、人大提交专项报告，有效促进府检联动走深走实，以高质效检察履职保障民生福祉。
借用数据整合功能，促进行刑反向衔接提质增效。处在数字时代，行刑衔接也需强化数字思维，善用数字技术破题。依托“数字赋能监督，监督促进治理”的运行逻辑，发挥执法司法信息共享平台作用，完善线索通报、案件移送、分析交流和问题收集等机制，畅通“个案办理—类案监督—系统治理”的路径节点，促进行刑衔接落实落细。遵循数字检察工作模式，分领域、分类别开发应用法律监督模型，按照最高检要求，运用“行政违法行为监督”“两法衔接”等数据资源，将行政执法综合管理监督平台与检察机关案件管理系统打通，即各行政执法机关在录入行政案件的基本信息时，以案件数额、情节等为参数，比对检察机关作出不起诉决定的案件数据，从而筛选出公益诉讼检察或者行政检察监督的线索，在统筹安全与发展中实现数据共享，平衡能动履职与信息安全关系，打造融合检察业务和数字技术的监督模型。
调整优化内部分工，制发精准有力的检察意见。“四大检察”法律监督主体框架确立后，与行政执法衔接具有现实、紧迫的需求，检察机关内部要综合考虑监督链条完整性、职能归口统一性、监督办案专业性，不断调整优化内部分工，归口对接行政机关，负责线索的移送监督、跟踪落实与分流，推进“两法衔接”工作走深走实。刑事检察部门和行政检察部门要坚持一体履职、能动履职，注重加强案情互通，优化线索移送方式，就拟不起诉案件主动沟通，第一时间会商研判线索，保证移送审查质量。刑事检察部门形成初步意见后，依法依规将线索移送至案管部门，并由案管部门将线索移送至行政检察部门调查核实后，形成是否应对违法行为人追究行政责任的结论性法律意见，通过对照行政法律法规、部门规章、地方性法规、行政部门“三定方案”，组织检察听证等，依法依规提出检察意见，确保衔接由“接得住”向“接得好”转变。
科学统筹专业人才，切实提升行政检察监督水平。成立以检察长任组长的行刑反向衔接工作领导小组，加强组织领导，组建行刑反向衔接办案团队，定期召开工作推进会，压实办案责任。完善刑事检察与行政检察内部日常协作、信息共享、线索移送机制，利用联席会议、数据系统等平台畅通内部沟通渠道。积极参加最高检组织的专题培训，从司法理念上深化对行刑反向衔接的认识、理解与把握，培养“四大检察”贯通意识，创新检察履职方式，提高专业化水平。借助“外脑”参与行政检察，构建“行政+检察”专业化协作模式，可从环保、税务等部门邀请专业人才参与行政检察工作。如日照市东港区检察院聘任区住房和城乡建设局、区水利局、区海洋发展局、区应急管理局等部门10名专业人员为特邀检察官助理，作为检察机关的“专家智库”，通过“沉浸式”协助办案促进熟悉司法办案流程、统一把握证据标准，切实提升行刑反向衔接水平。
按照最高检“高质效办好每一个案件”的重要指示和具体要求，检察机关作出不起诉决定后，要充分认识到“不起诉不等于不处罚”，更不能“不诉了之”。要坚持“治罪”与“治理”并重，依法能动履职，及时向主管部门提出予以行政处罚的检察意见，同时适时对检察意见落实情况开展“回头看”，让行政执法机关在检察监督的视野下运行，畅通行刑反向衔接工作的“最后一公里”。
（作者单位：山东省日照市东港区人民检察院）
